公安新形象

　　又是一夜没有睡好。
　　大清早吕卓就坐在办公桌前，望着一沓紧急上报材料，心事重重。
　　那是2003年8月的一天，在事隔大半年之后，让吕卓想来依然刻骨铭心，他称之为“最烦恼的日子”。从39岁始，吕卓已在四川省当了9年的公安厅厅长。
　　但他现在遭遇的挑战是前所未有的。桌上的那些材料上说，四川一些城市诸如绵阳、广元、内江、达州等地，一些派出所的所长、公安局的局长准备辞职不干了！
　　其中一个县的30个派出所中，竟然有14个派出所的所长萌生了辞职的念头。
　　这可是从没有过的事。吕卓知道，这些所长、局长是冲着省公安厅颁布的一项措施来的。
　　2003年1月发生的“李昭远事件”，引起四川省委书记张学忠高度重视。四川省委决定以此事为契机整肃政法队伍，并要求“政法队伍整顿，公安先行”。
　　6月5日，根据四川省委常委会决定，四川公安厅颁布了第6号令《关于严禁公安民警参与经营娱乐服务场所及为其违法活动提供保护的规定》以及第7号令《关于严禁公安机关乱收费、乱罚款的规定》，两令各有4条，合称“8条严禁”。
　　6号令严禁警察经营或参与经营服务娱乐场所、接受这些场所经营者的馈赠，或者为这些场所的色情、赌博、吸贩毒提供保护等；7号令严禁自立项目收费、超标准收费，严禁超标准、超范围罚款，严禁下达或者变相下达罚款指标等等。违反6号、7号令者，轻则给予纪律处分，重则降级、撤职甚至被开除，违反禁令又触犯刑律构成犯罪的，还要追究刑事责任。
　　颁布禁令的当天，四川发生了令全国震动的成都警察冷漠执法导致3岁幼女饿死的李思怡事件、南部县高考试卷被盗案、简阳警察打人致伤案三起“惊天大案”，给禁令作了一个沉重的注脚。
　　与此同时，四川省公安厅下令在全省范围内清理错案，退还多收乱罚的钱款，竭力塑造警察形象。于是人们惊喜地看到了这样一个场面：6月20日，开江县新任公安局局长祝绍先登门给3起错案当事人赔礼道歉，并将6万余元乱罚款退还给当事人。
　　根据统计，7号令施行后，四川公安机关共取消自立收费项目370个，取消超标准收费项目189个，取消超范围罚款41项，取消超标准罚款43项，退赔乱收乱罚款91万余元。
　　正当外界一片叫好声，麻烦就来了。

　　“再不解决就是自掘坟墓”
　　“8条严禁”的颁布，说穿了就是不让警察和钱沾边。这是四川警界高层早就想干而一直未能干成的一件大事。
　　在吕卓的心目中，一个好的警察应该是侠肝义胆，大智大勇，忠诚于国家、人民和法律的，是社会正义和公正的守护者。“心中有人民，有法律，他就有了做好警察的基础了；同时，他还是一条汉子，不惧怕犯罪分子和困难———在现今的情况下，这个不惧怕就显得更加重要。”
　　但现实是，“我们很多警察在市场经济的大潮下经不起诱惑，警察腐败的一大根源，就是‘钱’——警察变成了一个创收、营利者，由此必然导致他们在执法时产生偏差”。
　　公安是国家权力部门，经费应该由国家财政保证，警察理应“吃皇粮”。
　　但实际情况是，地方政府在做财政预算时，通常不给足够的预算，或者有足够的预算，却要公安部门先创收，然后再返还。
　　创收的一个重要途径，便是收费，于是各种自立的、超范围、超标准的收费就产生了；如果收费还不能解决问题，公安部门还得去“化缘”———拉赞助。吕卓把收费和化缘称为“吃杂粮”。“杂粮”之外，还有罚款———大多是卖淫嫖娼的罚款，吕卓戏称为“尿泡饭”。
　　关于“尿泡饭”，还有一个小故事。数年前，吕卓在接受新华社记者采访时“独创”了这个名词，结果“尿泡饭”三个字出现在新华社的《内参》上，时任国务院总理的朱镕基特地在“尿泡饭”三字下重重地画了一笔，作了批示。当年，财政部按照朱镕基的批示，给四川公安划拨了3000万元的办案经费。对此，吕卓自嘲地说：“人说一字千金，我这一个字可值1000万元哪！”
　　“我们的警察长期吃着这三种饭。”吕卓说，结果是“皇粮”吃不了，“杂粮”吃不饱，“尿泡饭”吃得一身骚，吕卓说，这让他非常痛苦。
　　很长一段时间，各个警种都争先恐后地去查黄抓赌，结果引起老百姓反感，把自己推上了矛盾的焦点。
　　“再看李昭远案，当时开江县刑警队是在执行一个重要的追逃任务，没想半途‘不务正业’去抓卖淫嫖娼，你说可叹不可叹？”
　　“警察不与钱沾边，形象自然好一半”，1995年在一次全国公安会上，吕卓就苦涩地喊出了这一认识。
　　他说，“我从内心里想带出一支公正执法的、堂堂正正的警察队伍———要达到这点，就必须把警察的执法和行政行为跟警察的罚款、收费行为断然截开，只是把罚款作为治安处罚的一种手段，而不能作为公安机关创收的一个途径；只是把收费当作国家行政的一个行为，而不能当作补充警察经费的一个重要途径。”
　　碍于当时各方面的条件，公安机关“吃皇粮”的想法未能实现。“我们一直没有放弃，我们一直在关注、在呼吁。”吕卓说，从全国来看，近些年中央、中纪委、公安部都已认识到这事的严重性，中央出台了有关经费的几个大政策，诸如停止公安机关经商办企业，标志着中央在治警方面走了一大步；规定收支两条线，又走了一大步。“经商办企业，这支队伍非烂掉不可；靠罚没款、收费来养警察，这支队伍非垮掉不可”，吕卓说，中央的这些决策，能起到从源头上截断警察腐败的作用。
　　但多年积弊，四川警方吃“杂粮“和“尿泡饭”到底到了一种什么程度呢？
　　2003年年中，四川省对全省公安系统的经费状况作了一个调查，结果让人触目惊心。
　　有个百万人口的县，每年公安部门的正常开支要2700万元，可是县财政只给了1／5，其余的要公安部门自己创收。2002年这个县公安局创收的结果，等于全县人均被罚20元钱。
　　因为要分解罚款任务，每年年初是公安局上下最难过的日子。上自局长，下至机关的每个科室（包括后勤、政工等）、派出所，为了少承担一些罚款任务，常常争吵得面红耳赤。
　　在调查中，很多局长、派出所长承认：许多时间是“不务正业”，花在了搞钱上面……
　　“看了调查结果，我的背上凉飕飕的。”吕卓说。
　　调查的结果，让各地党政、财政也认识到，这不是一个经费的问题，而是一个政治问题，一个事关警察生死存亡、事关执政党的执政基础的大问题，“再不解决，就是自掘坟墓了。”
　　根据四川省委的决定，四川省公安厅以李昭远事件为契机，断然颁布“8条严禁”，水到渠成。

　　官不好当才是进步
　　禁止滥收乱罚，8条禁令是一剂猛药，“先把后门堵死，然后我再开前门”。但就在后门已堵、前门未开之际，问题出现了。
　　除了一些派出所长、公安局长闹着辞职外，还有一些地方的公安局以组织的形式对省公安厅提出了质疑。
　　更多的人，则在网络上发牢骚，“吐口水”。吕卓说，那段时间他压力很大。
　　吕卓和省厅高层分别带领调查组到各地调研。
　　那个县14名派出所长为什么要辞职？
　　2003年7月8日这个县公安局向当地政府上报的一份材料中说，所长们“感到压力大，任务重，充满了‘巧媳妇难为无米之炊’的焦虑”。
　　报告说，8条禁令断了“杂粮”、“尿泡饭”，经费难以为继，派出所困难重重：没钱买燃料，没钱支付电话费，没钱出差办案……“6月下旬，我县作调查，基层派出所一年的差旅费除外，通讯、水电、车辆保险和燃料费，一个民警打紧安排要花16900元，钱从何来？没有钱一切都运转不了……”
　　在一些派出所，因为没钱买汽油，警察们只好骑着自行车甚至徒步去办案。
　　派出所长们说，现在不找钱保不了运转，乱找钱又要被辞退，如果不作为，保住自己的饭碗又成问题，“还不如不当这个所长”。
　　县政府接到公安局的报告后，觉得事态严重，当即决定，将2003年公安的罚没款、收费全额返还给公安，同时将农村税费改革中的治安费128万元安排给公安专款专用。
　　2003年的七八两个月，四川警务受到严重影响。一句顺口溜流传开来：“与其干来找死，不如不干等死”。
　　经过调研，吕卓注意到，所长、局长们不愿干，还有一个深层次的问题，那就是关于执法理念。“我为治安管人民”的观念在部分警察头脑中根深蒂固，现在一下要变成“我为人民管治安”，一些人就无所适从了。
　　“什么叫执法？执法就是训人。什么叫管理？管理就是收费。既不能训人又不能收费了，怎么办？”
　　“‘8条严禁’以及随后的整顿，让一些所长、局长们觉得官不好当、当不下来、不愿当了，我认为这是中国政治文明的一大进步。”吕卓说。

　　宁可背骂名，也不当罪人
　　四川省公安厅党委认识统一，态度坚决。以壮士断臂的决心贯彻“8条严禁”，以壮士断臂的姿态解决公安队伍中的问题。颁布“8条严禁”以后，省厅数次召集大会，吕卓发表了措辞强硬的讲话。其中最让人震动的是，8月9日在遂宁会议上，吕卓捏着拳头大声宣布：“为公安队伍未来，为法律尊严，我吕卓宁可背骂名，也不当罪人。”
　　“谁要辞职，今天提出我今天就批，我就不信邪……”吕卓的强硬镇住了众人，那些闹着要辞职的所长局长们谁也没有付诸行动。
　　四川公安系统随即处理了一批违法违纪的警察；对一些问题严重的公安机关，吕卓就给它们“亮黄牌”———后来有媒体说这是中国公安史上的一大创举。
　　而后，还举办了一系列针对各市县公安局长、派出所长的培训班，让他们重温法律知识，强调依法行政、依法执法的观念。
　　一系列的强硬措施起了作用，在今年的四川人代会上，四川省公安厅的工作得到一致好评。按四川省委书记张学忠的话说，今年的人代会，是“人大代表为公安说好话说得最多的一年”。
　　但是，经费的短缺毕竟是现实。根据调查，到2003年底，四川各级公安机关拖欠民警应予报销的差旅费、医疗费等近2亿元，内外债务高达5亿多元。
　　四川省公安厅清醒地认识到靠强硬的手段并不能持久。按照省厅党委的设想，整个的经费问题分成两个大步骤来解决：
　　第一步，设置“高压线”，颁布8条禁令“堵死后门”，将四川警察“置之死地”；同时在集中整顿中辅以“壮士断臂”、执法观念大讨论及培训等软硬手段让其“脱胎换骨”；第二步，“开启前门”，让四川警察获得“重生”。所谓“前门”，实则一个经费保障制度。
　　对四川公安的保障问题，四川民警的生存问题，省委书记张学忠、省长张中伟亲自过问，分管政法公安工作的领导李崇禧、欧泽高、陈文光亲自带领财政、四川省政府办公厅联合下发了1号文件，正式确定建立县级公安机关经费财政保障机制。
　　文件规定，按照事权划分和现行财政管理体制，保障公安机关经费供给是同级政府的职责，县级公安机关所需经费由县级财政负责保障，财政部门按核定标准在年初预算中足额安排公安机关的基本支出需要，不留缺口。
　　这个机制将公安经费分成两大块：一是人员经费（包括工资、津贴、奖金、福利及各项社会保障），参照国家和四川省的统一政策规定执行；一是公安的公用及业务经费（简称办公经费），按地方财政及治安状况分三个类别核定标准———分别为32450元／人年、23750元／人年、21750元／人年。
　　如果县级财政困难，省、市财政将进行转移支付。作为保障的保障，四川省财政厅承诺，实行“县努力、市尽责、省帮助”的激励约束机制，对县级公安机关基本支出保障、经费使用效益情况进行综合考核。
　　有了这个保障，四川警察从此就有了堂堂正正、干干净净执法的底气了。“怎么高估它的价值都不为过”，吕卓如是说，“过去地方政府给公安划拨经费，给不给、给多少随意性很大，你求爹爹告奶奶要了一点，还要对他千恩万谢；现在他给你是一种责任，而且给多少也不由他说了算。”
　　这个保障制度引起了公安部部长周永康的赞赏。今年春节前，周永康到四川视察，叹道：“在经济并不发达的情况下能做到这点，四川干了一件大事。”周永康批示，要在全国范围内推行四川的做法。
　　2004年1月17日，吕卓通过新闻媒体“昭告天下”：“过去警察因为经费问题违法乱纪，还可以推说是逼出来的，对他们的处理多少有些‘挥泪斩’的意味；经费保障后，再滥收乱罚，就是贪得无厌了，一律‘杀无赦’。”

　　失去的是特权，得到的是民心
　　2004年2月28日上午，四川省各市县的书记、分管副书记被邀请来参加第十九次全省公安会议，省委书记张学忠、省长张中伟等省委、省政府领导亲自到会。
　　1号文件下发近两个月，除了少数几个地方外，大多数市县没有动静。
　　会议召开之前，四川省公安厅已向省委省政府提出，担心1号文件不能得到贯彻。
　　会上，张学忠在赞扬了四川公安系统去年教育整顿出现了新气象后，对与会的市州委领导说，保证四川公安“吃皇粮”，是省委着眼于四川长期和谐稳定，落实立警为公、执法为民的重大举措，要分阶段、分步骤地不折不扣地抓好落实。张中伟掏出了政府的礼物：将落实公安经费保障与否纳入各地党政一把手考核指标，对落实不力者给予通报批评。
　　资阳、旺苍等几个“动作积极”的市县在会上受到了表扬，细心的人们听出了弦外之音：这些经济基础较差的市县，都能切实落实1号文件，别的市县还有什么话好说？
　　结果，会议开到后来，成了各市县党政负责人的表态大会。
　　3月，记者到四川一些市县采访，发现在许多市县都展开了行动。党政领导一方面十分赞赏省委、省政府在加强政权建设、维护稳定上做出的战略决策，一方面也为本地财政的窘迫感到忧心忡忡，巴巴的望着上级财政转移支付。
　　但是，省市财政转移支付靠得住吗？“县努力、市尽责、省帮助”———县努力到什么程度？市尽到多大的责任？省帮助又帮助多少？
　　尽管有许多未尽事宜，但吕卓还是充满了信心：“套用一句话，现在是坚冰已经打破，航道已经疏通。”
　　在张罗1号文贯彻的同时，四川警方又干了两件与经费保障相关联的事：其一，清退了数千名曾经靠滥收乱罚养活的协警员（有些地方叫“二警察”），其二，开始在一些城市试点，要减少管理警察的中间环节，把警力充实到基层；现在一方面是基层警力严重不足，另一方面却又机关化倾向严重，警务运行机制不科学，造成警力浪费。
　　“我感到很开心。”吕卓说，2003年毫无疑问是四川警方的阵痛和改革之年，在整个过程中，警察失去的是特权，而得到的，将是广大民众的支持和爱护。
　　

　

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