农民农村农业中国经济绕不开的“坎”

　上届政府总理朱镕基说，如何增加农民收入是他“最头疼的问题”。本届政府总理温家宝在阐述施政纲领时，把农业发展滞后、农民收入增长缓慢，看作“最大的难题”。

　　难忘乡亲

　　采访完三位专家，记者的心依然是沉甸甸的。

　　农民、农村、农业，岂止是两任总理挥之不去的心病，它是整个中华民族走向富强所无法回避的难题。

　　9亿农民、2.3亿小农户、78万个行政村，分布在960万平方公里的土地上，占中国GDP14%的农业产值供养着70%以上的人口。如果按年人均收入100美元作为贫困线标准，那么，中国的贫困人口就高达9000万，远大于一个欧洲中等国家的人口。

　　每逢春节前后，看着火车站人头攒动的民工潮，像记者这样出身于农村的农民后代，有着太多的感慨。多年来，尽管党和政府一直把三农问题摆在重要位置，改革开放以来农民的生活条件也确实有很大改观，但中国的农村实在太大，农民实在太多，农业问题实在是太复杂了。三农，绝不仅仅是为农民减负或者要不要征农业税那么简单。

　　非典以后，大家都在谈公共卫生问题，记者手头恰巧有这样一组数字：1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%，也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。中国城乡二元结构带来的严重的分配不公由此足见一斑。

　　记得从很小的时候，记者就巴望着成为城里人。如今，我们的侄子、侄女们还在做着同样的梦。偶而回到故乡，却总也摆不脱当年鲁迅先生回乡的感觉。这种感觉久久萦绕在心。

　　值得欣慰的是，政府正在努力，专家也在关注，农村人口的城市化进程已成为不可阻挡的潮流。我们坚信，中国三农这道跨世纪难题终有一天会有一个满意的答案。

　　特邀嘉宾马晓河国家发展改革委员会产业发展研究所所长，研究员，中国人民大学博导。

　　□从长远看，我国农民税费制度改革要和城市乃至全国整体的税制改革统筹考虑，让农民和城市居民都能享受到同等待遇。

　　□农民过去是棋盘上的一颗棋子，没有流动的活性，改革就是要让农民具有活性，能够自由流动。

　　特邀嘉宾温铁军中国经济体制改革研究会副秘书长，博士。

　　□应把“以户纳税”改为“以村纳税”，把2.3亿农户庞大的交易对象改变为78万行政村，并采取“镇级自治、村自治、乡改乡公所”的配套措施。

　　三农问题症结何在

　　记者：三农问题在两任总理心中的份量可谓是“重中之重”，但又是“难中之难”，你们认为它到底难在什么地方？

　　韩俊：“三农”问题难就难在两个最基本的矛盾上。第一个矛盾是结构性矛盾。在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达到37.7％，比2000年世界平均水平还要低10.3％。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。

　　第二个矛盾是体制性矛盾，即城乡分割的二元结构。在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲，城乡经济难以步入良性循环的轨道。

　　温铁军：上世纪50年代，当时中国还没有进入工业化，中央财政收入相当一部分需要依靠农业税来满足。1953年前后，地方政府开支需求增加，农业税的地方附加出现了，并成为地方政府主要的财源，占正税比重50－100％，农民税费负担问题也接踵而至。新中国历史上曾几次试图以规范税费来解决农民反映强烈的负担过重问题：50、60年代曾经先后搞过“三定”（定产量、定上交、定分配）；80年代中期财政包干以后，农民负担又重新成为问题，直到现在的税费改革。正因为如此，才有人提出我们是否会再次堕入“黄宗羲定律”的怪圈。

　　农民负担为何按下葫芦起了瓢

　　记者：针对农民负担重的问题，从中央到地方采取了一系列措施，也见到了不小的成效，但始终未能从根本上解决。个别地区农民负担好像个跷跷板，这头低了，那头又上去了。其原因何在？

　　温铁军：过去，在小农经济条件下，农村经济的剩余过少，历来是三级行政，解放后是四级，大包干以后增加到五级；近年来的税费改革一下子改为六级行政，这在中国历史上是前所未有的。且不说中间的“跑冒滴漏”有多少，光行政开支就不知有多大？

　　如果有机会下乡你就知道，2.3亿小农户剩余非常少，且70%以上小农是兼业化生产，是根本无法弄清农民纳税的税基的。如果连农民收入多少都不知道，怎么能征收税费呢？如果按户为单位计算征收税费的税基，农民当然就说我没有那么多收入；如果按乡和村为平均的话则是累退税率，严重不公。结果问题越来越复杂，矛盾越来越激化。一户农民不交，别人就会仿效，农民税费征收成本大幅上升。

　　问题的根源在于盲目照搬一套所谓现代税制，设想很好，但不符合国情，也不了解地方困难，因此，推进的结果当然要闹得鸡飞狗跳。又由于基层收到的税费总量是客观下降的，难以支付基层行政开支，造成基层政府行政能力下降，农村医疗没人管，教育没人管。

　　马晓河：我觉得这是历史和现在面临的一些问题没有解决造成的。比如说，许多地方税费改革以后，地方压机构，减人没有跟上，支出没有压下来。还有一些地方，多年来，基础设施建设，9年制义务教育达标，办乡镇企业拉的“窟窿”。过去这些“窟窿”靠每年向农民摊派来还，现在不许摊了，债务无法落实。迫于支大于收的压力，乡镇政府想着法儿地收费，比如南方一些地方在屠宰税取消后，对猪肉的销售改征白肉销售税；有一些地方根本没有办企业，但却向农民分摊企业所得税；还有的地方对于“一事一议”根本不议，年初就把钱收了去填“窟窿”———“有事议无事也议”。

　　1994年分税制以后，农业税、企业所得税和营业税归地方。但大部分农业主产区没有工业和服务业，企业所得税、营业税和分成的增值税，这三大地方税种税源很匮乏。特别是农村税费改革之后，地方政府财源减少一大块，造成地方政府运行和支出发生困难，不得不向仅有的企业和农民征收。

　　韩俊：税费改革把农村的财政矛盾全部暴露出来了。1994年分税制改革后，我们发现县乡财政陷入困境有5个原因：一是收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。中央财政占了整个财政收入的50％，省级财政占28.8％，市级财政也在集中财力。二是支出下移，农村税源很少，而基层政府承担的工作又很重，造成所谓“小狗跳不过高篱笆”。三是机构膨胀。四是税源不足，地方政府难为无米之炊。五是让地方政府干了很多不该他们干的事。说到底，目前县乡财政的困境还是财政体制问题。

　　目前进行的税费改革是想自下而上地解决当前财政面临的问题，我们认为这种做法只是扑灭了星星点点的小火焰，而没有扑灭大的火焰。大家知道中国是一个财政赤字极端下移的国家，中央财政赤字3,000多亿，占GDP的3％，各级地方政府的债务没有算到其中，而地方政府的赤字和债务比中央政府要高得多。目前我们是一个集权的政治体制，而财政体制又是一个赤字极端下移的体制，仅靠农村税费改革不可能从根本上解决农民负担过重的问题。

　　农民税赋为何不能享受城市待遇

　　记者：农民负担重收入低，这是个不争的事实。为什么城市居民月薪800元以下可以不交所得税，但收入远低于此的农民反而要纳税？

　　马晓河：我认为这是由于农业税制改革滞后造成的。不管税费改革前还是改革后，对农民征税都是不公平的，带有明显的歧视性现象。如果将农民作为个人所得税征收对象衡量，农民人均纯收入离每月800-1000元的个人所得税起征点还遥远，比如2002年我国农民人均年纯收入仅为2476元，每月只有200多元。如果将农民作为城乡工商业者对象征收增值税，农民也达不到起征点的水平。目前，我国对城镇工商业者增值税的起征点是月销售额600-2000元，折合年销售额7200-24000元，以此衡量我国大多数农民都达不到这个水平。因此，当前农村税费改革仅仅是一个过渡方案。中国的城乡二元税制结构迟早要进行一体化的改革，将来不管一体化的税制是什么样的方案，现行农村税制都必须进一步改革。

　　从长远看，我国农民税费制度改革要和城市乃至全国整体的税制改革统筹考虑，以公平和城乡一体化的标准衡量，最终应该消除城乡二元税制结构，实行城乡统一的税收制度，让农民和城市居民都能享受到同等待遇。

　　韩俊：目前农村税费制度改革仍然属于试验性质，这项改革仍然是在旧的城乡利益格局还没有从根本上得到改变的背景下进行的。现行农业税制度存在以下问题：

　　税制不科学。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农产品的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。

　　税率并不低。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收8.4％的农业税，税率都偏高。

　　税负不公，城乡不平等。农村税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重了纯农户的负担。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。如果按照城市居民纳税的起征点和免征额的规定，绝大多数农民无须纳税。

　　农业税改路在何方

　　记者：那么，我国农业税制度改革应确立怎样的总体思路？

　　韩俊：现在农村8.4％税负太高了，要想办法降下来。当前最根本的一个问题就是要不要向农民征收农业税？是不是要在生产环节征收农业税？世界上只有极少数国家在生产环节向农民征税，绝大多数国家都是城乡统一税制，对农业不单独课税。现在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业税制进行的改良或修补。目前农村税费改革试点方案所要达到的目标还不是最终目标。

　　我国农业税制度改革的总体思路是：适应社会主义市场经济的需要，按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步减少、以至完全取消专门对农民设置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。只有突破现行城乡二元税制结构，在税收制度上对农民平等对待，才能彻底解决农民负担过重问题。统一城乡税制，有助于对农业进行扶持和保护，提高我国农产品的国际竞争力。逐步取消专门针对农民征收的农业税收，在财政上是可以承受得起的。城乡统一税制是国际上通行的做法。综观世界各国的税收制度，基本不单独设立农业税这一专门面向农业的税种。在统一的税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性，缴纳相应的税种。农民作为纳税人，与其他社会成员享有相同的税制，只是在税率和减免等方面与其他纳税对象有所差别。

　　农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。取消对农民单独征税的税种后，把农民的税收负担纳入相应的税收系统，可以对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，农村需要休养生息，不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源。在税收政策上对农民应该有所倾斜，“以税惠农”。

　　马晓河：我国人多地少，农业生产空间狭小，在经济发展过程中农产品生产成本上升压力本来就很大，向农业征税无形中又加大了这种压力。在税费改革的同时有计划地取消农业税，有利于降低农产品生产成本，提高农业的国内外市场竞争力。

　　从目前国家税收收入结构分析，农业各税占全国税收总收入的比重极低，而且还在迅速下降。2002年农业各税总额占全国税收总量比重为2.7%。减免这部分税收对工业化和国民经济发展也不会造成多大震动，但是对农业发展影响颇大。

　　可考虑从现在起，在全国首先取消农业特产税，统一征收农业税。本来，农业特产税在1983年推出时，主要是为了调节经济作物和粮食作物之间的收益水平，稳定粮食供给。现在我国粮食供给丰裕，征收该税种的历史背景已不存在，继续征收会大大削弱我国农产品的国际竞争力。对于贫困地区、受灾严重地区和加入世界贸易组织后短期受冲击较大的粮、棉、油、糖等生产区，可实行连续5年免征农业税和牧业税政策，给农民以休养生息的机会。待条件成熟时，可在全国普遍实行免除农业税的政策，由此导致上述地区财政产生的缺口，建议由中央和省级政府通过加大财政转移支付力度来填补。

　　以工补农要等多久

　　记者：鉴于农业这种特殊性质，发达国家都是通过实行农业保护政策，使农业生产者从纳税变为接受补贴。国外在这方面有哪些经验我们可以借鉴？我国经济是否到了以工业反哺农业的阶段？

　　韩俊：要从总体上调整国民收入的分配格局。要加强财政对农村和农业的支持力度，加大金融对农业和农村经济的支持力度。胡锦涛总书记在中央农村工作会议上强调要建立两个机制：第一个是财政支农资金的稳定增长机制；第二个是资金回流农村的机制。建立财政支农资金稳定增长的机制，关键是第一要增加总量；第二是要调整结构；第三要改革体制。过去有人说中国是“三口农业”，即口号农业、口头农业、口粮农业。在实际工作中，往往一到安排国民经济计划的时候，农业就排不上号，这叫“口惠而实不至”。按照建立公共财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式。要逐步减少对流通环节的补贴，要将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的直接收入补贴。在粮棉主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。

　　马晓河：世界绝大部分发达国家依靠高度发达的工业化对农业进行强有力的支持。支持有很多方式，有的支持农民收入，有的调节农产品供求，还有的为了鼓励农产品出口采取一些补贴。政策目标不一样，采取的支持政策也不同。支持方式主要又两种：间接补贴和直接补贴。直接补贴是与农产品产量不挂钩的补贴，不管一个农户种多少粮食，国家采取一定多年不变的补助方式，使农户能够达到一个基本的收入目标。间接补贴是跟产量挂钩的补贴，种的越多补贴越多。像美国的一个农场每年从政府得来的补贴最高不超过10万美元。

　　由于财力和经济发展阶段与发达国家有差距，我们还不能像国外那样大幅度高强度进行补贴。但是我个人认为，中国已经到了完全可以不依赖农业或农民提供原始积累来发展工业化的阶段。中国工业化的发展已经可以使财政拿出部分财力来为农业和农民提供公共品，对重点领域和重点的群体进行补贴，对贫困地区和农业主产区进行扶持。

　　“村镇自治”能否可行

　　记者：解决三农问题应确立怎样一种思路呢？

　　温铁军：温家宝总理曾明确指出，中国这么大的一个国家，生产力水平千差万别，各地的经济结构也不一样，因此要科学决策。我们现在最主要的问题是没有真正理解温家宝总理所指出的如何科学决策问题。温家宝同志说的要改变那些不适应生产力的某些上层建筑，我们很多人还没有理解。2亿3千万小农户基本上从事自然生产就是中国农村的基本现状，这种生产力决定的上层建筑应是村社自治，自下而上地提出公共品要求。如果这样一个思路能够确立的话，那么其它问题就会迎刃而解，否则，无论用什么样的政策恐怕都很难根本解决问题。

　　你们问的农业占GDP14%的产值能不能支持70%以上的人口需求的问题，我认为只有两个解决办法。

　　第一，不建立这个所谓的现代管理制度，不要奢谈这个东西，因为没有财源，无法支付。

　　第二，充分去建立“三自”原则（村民自治、村社自治、社区自助）。换句话说，我们应该让村社自己来决定自己需要什么公共品，它的财力如果够，那就去搞。

　　面对2.3亿小农户高度分散的兼业化生产的国情，没有哪个政府神仙到这种直接控制到农户的地步。既然算不清楚，又非得征税，就只有改变征税对象———以78万个行政村为纳税对象。《宪法》、《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法》和《村民委员会组织法》5部法律都明确村这级是土地所有权单位，农户只是承包土地。村级理所当然地成为纳税主体。村对农户该收地租就收地租，该收承包费就收承包费。如果有自然灾害或者疾病，该减免就减免。村的“三自”原则政府不要干预，因为有《村民委员会组织法》规定，上级多干预是违法的。

　　我认为，确立纳税主体是解决农民负担的核心问题。按道理，谁是财产主体谁纳税。既然以5部法律规定村是土地所有权主体，当然应该是纳税主体。解放前也是这样，地主纳税，佃农是不纳税的。真正有地的人纳税，农民并不是所有权主体，而是承包权主体。税费对农户是没有道理的。如果按照这样一个安排，78万个行政村应该成为纳税主体。每个村收取承包费收入来支付村的公共开支，如果满足不了，村就向县打报告，请求免税补足必要的公共品开支。县补足不了，就向省再进一步申请。村民自治可以大幅度降低政府与小农经济的交易成本。我建议，应在推进税费改革中改一个字，把“以户纳税”改为“以村纳税”，把2.3亿农户庞大的交易对象改变为78万行政村。对于自上而下地下达的必须办的事情，谁下达的谁给开支。这样所有问题就迎刃而解了。

　　记者：那么，乡镇这级政府人员和机构怎么办？

　　温铁军：乡这级政府可以考虑改为乡公所，乡公所是上级财政开支，主要负责上情下达，下情上达。这样彻底砍断了乡镇政府向农村伸手的渠道。“镇级自治、村自治、乡改乡公所”是解决农民负担的配套措施。

　　韩俊：基层政府规模必须与农民的供养能力和中央财政的承受能力相适应。要根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，科学合理地确定其机构及人员编制，对现有的乡镇政府机构该减的减，该并的并，而不应该简单地强求上下对口。在精简乡镇政府机构的同时，适时取乡镇财政。要按照公共财政的要求框定政府职责，乡镇政府要从生产经营活动中退出。必须实行政企分开、政社分开。

　　乡镇欠账谁来埋单

　　记者：如果改革乡镇这级政府的话，原来乡镇政府历史原因造成的数千亿债务谁来买单呢？这种改革的最大难点是什么？

　　温铁军：债务的解决应该本着“谁的孩子谁抱走”的原则解决。比如哪些是计划生育的？哪些是民兵训练？哪些是教育的？哪个部门产生的债务由哪个部门来埋单。今年1月召开的中央农工会提出，三农问题是全党工作的重中之重。因此在三农问题上，各部门各地方必须与中央保持一致，谁造成公共负债，谁就要来埋单。另外，中央财政中新增的科教文卫四大类开支也已经规定专门用于农村基层，按照这个规定，对于乡镇这级债务，财政可以先停息挂账，然后用上述四大类支出的每年新增部分逐年埋单。这个派生的问题也就可以解决。我认为，只要按照这种思路改下去，将会还给农村一个相对安定团结的基础。

　　当然，这种改革会有阻力。首先，乡这级的改革一定会有阻力。可以把这部分有资历级别的干部转入镇，多设几个副镇长；剩下的副职，安排乡公所所长、副所长。其二，有相当多基层部门会有意见。对于这些部门，可以这样解决：这些部门的资产都是大包干时剩下的人民公社资产没有量化到户，又逐年积累发展到今天这样，按照谁投入谁所有，把所有的资产连同消费型固定资产全部清盘，买的车，盖的房子，都量化到所有的村，按照股权比例，各村根据股权总的权重，形成理事会，把其彻底合作化。

　　另外，中央把每年上千亿的征占土地形成的收益建立一个土地基金，对于过去官办合作社产生的政策性亏损由巨额土地基金埋单。死结也就解开了。

　　城市化改造坚定不移

　　记者：三农问题的解决是个长期的任务，我们应采取怎样的步骤来解决呢？

　　马晓河：我国的农村税费改革应采取两步走的战略，近期内要进一步完善现有农村税费改革方案，积极推进各项配套改革，确保农村税费改革行得通、保得住。

　　第一搞好乡村两级减机构、减事和减人、减支出的改革，从体制上避免基层政府向农民加重各种税费负担。

　　第二，坚持中央财政继续向农村税费改革地区转移支付政策，并不断加大转移支付力度。为了保证税费改革能尽快推广，其成果又不被侵蚀，中央应该重点增加中西部地区的财政转移支付资金，并从制度上保障中央财政资金不被地方政府截留。同时，东部沿海地区省级政府也应向基层政府进行财政转移支付，以缓解这些地方政府财源不足的矛盾，给农村税费改革创造宽松的外部条件。

　　第三，积极解决乡村9年制义务教育经费问题，让农民也能享受到城市居民同样的待遇。无论是从理论上还是从法律上讲，农村中小学教育属于国家规定的义务教育，应该完全由国家来负担。今后，农村中小学教育支出的主要承担者，应由县乡（镇）村为主逐步过渡到以中央和省级财政统筹解决。对于中西地区，建议中央和省级财政按比例分成统筹解决。对于经济发达的东部沿海地区，农村教育支出由省级政府自行统筹解决。近期内，鉴于中央和省级财政并不是十分宽裕，两级财政负担的农村教育经费支出，主要限于乡村教师工资。这样既可切断大部分农民负担的源头，又可避免中央和省级财政的超负荷运行。

　　第四，深入开展对农民负担的专项治理和整顿工作。要坚决按照国务院最近关于进一步减轻农民负担的要求精神，该取消的收费项目要一律取消，该降低的收费项目要一律降低，对于顶风违纪向农民乱收费的，要予以严厉惩罚。还有就是农业税制改革，这个问题前面已经讲到了。

　　从长远看，解决三农问题的根本出路在于推动城市化和非农产业的发展，把大量的农民剩余劳动力从土地中解脱出来，吸纳到非农产业里来，减少农民。但这是个长期问题，不是一两届政府就能解决不了的，必须长期做下去，而且必须从现在就开始。总的来看，路很长，而且很困难,但必须走下去。

　　韩俊：要改革城乡分割体制，加快农业剩余劳动力转移的步伐，加快农村人口的城市化进程。乡镇企业要发展，第一要发展劳动密集型产业；第二要发展服务业；第三要发展农产品加工业。将来乡镇企业会全部成为民营企业、中小企业。要改革城乡分割体制，加快城镇化进程，就要取消歧视性的政策，公平对待民工，一定要对流动人口实行科学、有效、人性化的管理。现在中国流动人口有1.4亿，有些人已经在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中，其原因就在于现行的一些非人性化的管理，尤其是暂住证的管理，我认为政府不能为了蝇头小利而丧失基本原则。政府就是提供公共品的，怎么能够实行“行政管理商业化”呢？我想要改变城乡分割的体制需要两个方面的改革：一个方面是劳动力市场要一体化，所有的行业限制、工种限制都要取消；再一个就是户籍的限制要取消。农民过去是棋盘上的一颗棋子，没有流动的活性，改革就是要让农民具有活性，能够自由流动。

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